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浅议政府外债管理存在的问题及审计对策
2008年2月26日 作者：湖北省当阳市审计局 姚福清
政府外债是指由各级人民政府统一对外举借的、或者合法担保的、或者在特定情况下由各级政府来偿还的各类国外贷款。政府外债是国家的主权外债，政府外债的借入必须以国家财政和地方各级财政的信誉为基础。政府外债规模的不断扩大，加大了各项事业的投入力度，弥补了财政资金的不足，促进了经济社会的快速发展；推动了体制创新、技术创新和思想观念的创新，对调整、优化产业结构，保护生态环境，促进经济和社会的可持续发展奠定了基础。
但是笔者在多年的政府外债审计中也发现一些问题，如项目管理混乱，效益低下，甚至有的项目失败，违背利用政府外债的初衷，从而出现偿债风险，甚至引发政府外债危机，影响政府信用和政府职能的顺利实现。因此，外资审计在政府外债管理中需要发挥更大的作用。
一、政府外债管理中存在的问题
通过笔者参加的政府外债审计项目，笔者发现政府外债管理上存在以下问题。
（一）有些外债项目审批带有随意性和盲目性。
目前，各级政府借用政府外债的积极性很高，但由于缺乏科学、正确、合理利用政府外债的项目审批、储备机制，造成部分项目带有明显地随意性和盲目性，不利于经济社会和财政的可持续发展。比如：一些地区和部门求资心切，面对国外投资来者不拒。但究竟借用外资来解决哪些重点、难点问题没有进行统一的规划和统筹安排；还有一些地区盲目跟风，听说某个地区申请到贷款项目了，我这个地区也一定要申请到，结果造成举借政府外债的规模过大，超出自身财力可以负担的水平；有些地、县实施的同类项目过于集中，远远超过国家规定的设备与人群配置比例等。这些问题的产生，反映出一些地方政府还没有从保持经济社会和财政的可持续发展的角度，从经济和社会效益、环境效益、财务管理、财政风险、可持续发展等诸多角度，对贷款项目进行全面科学的论证和规划，这种情况下借用政府贷款搞项目，就有可能把借用政府外债搞发展的积极性变成政府的负担和困难。
（二）有些项目无还贷准备机制。
政府外债的抗风险机制基本没有建立起来，一是有些地方只有省级财政建立了还贷准备金制度，部分地、市财政都还没有在预算中安排还贷准备金，也都没有专项列支必要的还贷支出资金。二是不少使用政府外债贷款的项目单位，没有在项目的申报阶段考虑筹措和安排还贷准备金，更没有相应的财务制度加以约束，使得各级财政、各项目主管部门和各级债务人所承担的偿债责任得不到必要的保障，这就有可能在债务风险到来的时候，把本来就比较脆弱的财政拖跨。另外，近一个时期汇率、利率风险给财政带来的债务风险也逐年加大。
（三）有些无项目适时监督机制。
有些项目政府作为事实上的债务承担者，但是在项目获得批准并拨款后，政府的监督作用没有很好的发挥出来，尤其在政府作为外债的担保者的项目中更加明显。缺乏适时监督机制使政府外债的不可控因素加大，增加了外债管理的难度和风险。
（四）政府外债与国内资金（包括预算内资金和银行贷款）缺乏有效的整合机制
一是国内配套资金不到位或到位不足，未能将政府外债与国内配套资金有效整合、统筹使用、发挥合力，存在两张皮现象。这对做大经济财政蛋糕，缓解财政困难和压力的作用不大。如：社会发展领域的卫生、环保项目和农村、农业领域中的一些贷款项目，靠自身的效益根本就承受不了借用政府外债的财务成本，甚至是用无息贷款投入都无力承担贷款本金的债务，在这些领域借用政府外债搞建设，没有优惠的同类财政资金作支持是搞不好的。二是政府外债与民间资金、银行贷款的有效整合不够，还没有发挥政府外债带动和吸引民间资金、银行贷款共同搞建设的作用，没有实现政外债投资规模和效益的扩大化。三是政府外债管理未与完善财政对下转移支付制度有效结合起来，没有在完善对下转移支付制度中建立起对政府外债进行管理的激励和制约机制，无形中助长了各地、县举借政府外债盲目攀比，不考虑偿债风险的风气。
（五）为了减轻外债风险而强制扣款
审计中我们发现，有些地方为了减轻外债风险，采取层层强制扣款的办法来试图予以彻底化解。但是，层层强制扣款带来的结果往往是下级财政的更加紧张，影响地方财政的各项安排，由此带来的循环负面效应可能得不偿失。对财力本身就薄弱的财政强制扣款更是不可取。
二、如何搞好外资审计工作
目前我们正在大力进行和谐社会和社会主义新农村建设，外资审计也要服从、服务于这一大方向，在更广阔的领域中探索规律，发挥作用；加之现在外债贷款债权方越加重视项目的效益和效益审计，因此，搞好外资审计就显得尤为重要。
外资审计不仅仅要在外债审计中发现、揭露问题和风险，更要站在政治高度，对政府外债管理中体制和制度上的普遍性和典型的问题提出合理的针对性建议，为建立政府外债管理的长效机制服务。
1、外资审计要从传统的真实、合法审计转向以效益审计为重点。以查处损失浪费为突破口，在项目执行逐步规范化的基础上，深入探索项目效益审计的评价方法，尤其在公共领域和新农村建设中，外资审计要把资金的利用和项目的效益放在更加突出的高度上予以关注。
2、将外资审计的审计职能和服务作用紧密结合。外资审计的审计只是手段，目的还是发挥审计的监督作用，更好地为政府外债管理等各方面服务。外资审计要善于发现问题，总结经验和规律，在监督外债管理的同时服务外债管理。
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