浅谈财政效益审计的重点内容和方法

2008年2月28日    湖北省当阳市审计局  孔德君  李  贤

来源：中华审计网

       效益审计是我国现代审计发展趋势，也是我国审计工作全面落实科学发展观，推动经济社会发展转入科学发展轨道的重要途径。

       审计署《2006—2010年审计工作发展规化》明确今后五年审计工作的三个主要任务之一：全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。要求“坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右。以专项审计调查为主要方式，以揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题为重点，以促进提高财政资金使用效益和管理水平为主要目标，全面推进效益审计，到2010年初步建立起适合中国国情的效益审计方法体系。”笔者现就开展财政效益审计的重点、方式方法等方面做一探讨。

一、财政效益审计的重点内容
    随着政府收支分类改革的进一步深化，公共财政框架的逐步建立，财政管理的重点也发生了变化，即由注重收入管理转向注重支出管理。财政效益审计也要由收支审计并重向以支出审计为主转变。因此，围绕预算管理及预算支出开展财政效益审计，是今后一个时期财政效益审计的重要方向。由于财政公共支出内容庞杂，在审计主体与客体受诸多限制条件下，审计机关只能把注意力放在财政管理及耗用资源最多，效益容易衡定的支出项目上。

1、财政资金管理为审计重点。一方面，对财政收入进行审计，对收入结构进行分析，尤其是税收收入占财政收入的比重是否合理，社会保障基金收入是否足额收取，是否存在人为调节收入结构，空转财政收入的问题；另一方面，对财政支出管理进行效益审计，审查公共财政支出结构是否不断优化，部门预算管理制度、国库集中支付制度、政府采购制度是否有效执行，通过财政支出效益审计，促进加强财政预算管理，解决支出预算约束力不强、资金损失浪费等问题。

    2、是以公共部门行政管理成本为审计重点。行政支出是财政支出的重要部分，政府及权力部门运转要有一定的耗费，即运行成本。行政成本的过度增长，不仅是一个经济问题，而且是个社会问题，因此进行财政效益审计，寻找提高财政支出效益的途径，政府行政成本审计显得十分重要。开展行政成本审计就是要抓住与行政成本有关的人财物进行监督，综合评价其经济性、效益性，并延伸到部门工作目标完成情况，最终经过部门决算审签，将审计成本转化为财政管理成果，从而遏制行政成本的过渡膨胀，为建设节约型政府，打造“廉价政府”发挥积极作用。

3、以财政转移支付资金和各级政府安排专项资金为审计重点。财政转移支付资金对于实现社会公平，缓解地方政府困难和推动地区经济发展起着重要作用。财政转移支付有两种形式，一种是一般性（无条件）转移支付，一种是专项（有条件）转移支付。在现行体制下，掌握和分配这些资金的部门众多，既有财政机关也有各主管部门，在财政机关内部又分散于各职能机构；分配时既“切块”又“分条”；使用单位众多，致使资金分散，难以发挥规模效应。对转移资金审计，一是摸清专项转移支付资金的规模和种类，促进预算管理的完整性；二是延伸审计项目支出的去向，促进项目设置的科学性；三是检查专项资金分配的依据和方法，促进资金分配的合理性；四是测试专项补助资金的管理制度，促进资金管理的规范性；五是检查资金的使用效益情况，促进资金使用的合规性。

    4、是以公共投资建设项目为审计重点。向社会提供公共产品是公共财政的基本职能，同时也是财政支出社会效益的根本体现。而这种体现一部分又是通过公共投资建设项目去实现的。公共投资建设项目具有资金量大，群众关心、人大关注、政府重视的特点。如果决策稍有不慎就会造成极大的损失浪费，给社会带来不安定的因素，甚至损害政府形象。因此必须加强公共投资建设项目效益审计。在审计中，应抓住资金流程整个主线，围绕投资决策、投资管理，从立项、拨付、管理和使用等环节进行审查，重点查处和反映由于决策失误、管理不善等造成的严重损失浪费问题。同时围绕投资的经济性、效率性和效果性，对整个项目进行评价。
    二、财政效益审计方法

1、制订详细审计方案。首先，指导思想要明确。财政效益审计不同于财政财务收支审计，要在财政财务收支真实、合法性基础上着重对一个项目和一个具体事项效益进行评价，根据审计目的对效益评价或侧重于经济性，或侧重于效率性，或侧重于效果性，或三者兼顾，依此来确定具体审计目标。其次明确审计重点。每一个项目的效益审计侧重点不一样，这就要根据具体目标来确定重点审计内容，取得适当证据，对项目效益进行评价。第三是组织方式和时间安排要科学合理。主要是人员分工合理搭配，时间安排体现科学性，效益审计要有充足时间获取证据进行分析，同时又不能过长，否则会增大审计成本。第四是提出处理标准和评价尺度要一贯、科学和合理。

  2、结合财政财务收支审计来开展财政效益审计。由于我国财经领域的会计信息失真问题、违法乱纪问题还相当严重，反映和揭露问题仍是审计机关的头等大事。就是说，真实合法性审计任务还很重。我们应当在财政财务审计的基础上即在真实性合法性审计的基础上有条件地、有选择地逐步开展财政效益审计。在我国现阶段和今后较长的时期内，我们在安排和开展审计项目时，要把财政财务审计与效益审计有机结合起来，充分发挥审计的总体效用，不宜搞完全脱离财政财务审 计的单纯的财政效益审计。

3、是充分利用计算机审计技术。效益审计中涉及数学模型、统计抽样、大量简单重复计算，都必须运用计算机进行辅助审计，在效益审计中充分运用现代化审计手段资源，可以提高审计工作效率和质量。只有有效地整合各种审计资源，才能满足财政效益审计的需要。
      4、充分运用行业审计、专项审计和专项审计调查三种审计组织方式开展财政效益审计 。 行业审计与个别单位审计相比，更有利于全面了解一个行业的情况，找到共性和普遍性问题，因而有利于提出有针对性的建议和宏观决策所需的信息。财政效益审计的综合性强、极具建设性的特点，非常适合采用行业(部门)审计的方式。当然，运用行业(部门)审计方式需要投入较多的资源，因此我们不能泛泛地搞行业(部门)审计，必须突出重点。即选择重点部门进行审计；在某一部门中选择重点单位进行审计；在某一部门的各单位中选择几个重点问题进行审计。
      专项审计具有很强的针对性，便于找出共性问题、普遍问题和重点问题，便于提出建议，服务宏观决策；财政效益审计很适合采用专项审计的方式。
      专项审计调查，是从专项审计方式中突出出来，正成为一种非常重要的审计组织方式。审计署在公布的五年规划里，提出了“实行审计与专项审计调查’并重，逐步提高专项审计调查的比重，争取到2007年，专项审计调查项目占整个项目的一半左右”。我国国家审计机关正从查处违规违纪向关注财政资金效益转变，专项审计调查具有涉及面广、灵活性、易接受性的特点，结合专项审计调查开展财政效益审计，更容易揭示财政管理中存在的普遍性和共性问题，提出深化财税改革、提高资金效益的意见和建议。